giovedì 7 marzo 2013

Una "Bozza" di piano anticorruzione


Elaborato a partire da materiale reperito in rete, e cercando di semplificare dove possibile, ecco un primo schema al quale stiamo lavorando:
Per l’anno 2013 l’articolo 34-bis del decreto legge 179/2012 ha prorogato il termine di approvazione del piano anticorruzione al 31 marzo 2013.
La legge 190/2012 rinvia alle intese in sede di Conferenza unificata la fissazione degli adempimenti e dei termini riservati agli enti locali per la stesura del Piano: “entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, attraverso intese in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 comma 1 del decreto legislativo 281/1997, si definiscono gli adempimenti, con l'indicazione dei relativi termini, delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano e degli enti locali, nonché degli enti pubblici e dei soggetti di diritto privato sottoposti al loro controllo, volti alla piena e sollecita attuazione delle disposizioni della presente legge, con particolare riguardo:
a) alla definizione, da parte di ciascuna amministrazione, del piano triennale di prevenzione della corruzione, a partire da quello relativo agli anni 2013-2015, e alla sua trasmissione alla regione interessata e al Dipartimento della funzione pubblica (omissis)”.
Si potrebbe quindi pensare di aspettare le intese in Conferenza unificata.
E’ stato fatto notare che la proposta di Piano deve essere tempestivamente predisposta dal responsabile della prevenzione della corruzione; se poi fosse commesso un reato di corruzione, accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile della prevenzione sarebbe chiamato a risponderne personalmente qualora non potesse dimostrare di aver predisposto, prima della commissione del fatto, il Piano e di aver vigilato sulla sua applicazione ed osservanza.
Prudente quindi elaborare e proporre all’approvazione comunque un Piano in attesa che vengano raggiunte le citate intese, per poi adeguarlo secondo gli indirizzi che verranno espressi.
Per queste motivazioni, il sottoscritto Dr. ______________, nominato responsabile della prevenzione della corruzione con decreto del sindaco numero ______ del _________, propone il seguente schema di “Piano provvisorio anticorruzione” contenente anche i primi adempimenti in materia di selezione e formazione del personale addetto ai settori più esposti:

Piano provvisorio anticorruzione
Selezione e formazione del personale destinato a operare nei settori esposti

1. Individuazione delle attività a più elevato rischio di corruzione
Per ogni area sono comunque ritenute attività a più elevato rischio di corruzione i procedimenti che riguardano:
a)      autorizzazioni, concessioni, permessi, licenze, irrogazione di sanzioni, verifiche fiscali e istituti deflattivi del contenzioso;
b)      concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati;
c)      scelta del contraente per l’affidamento di lavori, servizi, forniture, locazioni attive e passive, concessione di beni e servizi, tutte le procedure successive relative alla esecuzione dei contratti e ai relativi collaudi e liquidazioni;
d)      concorsi e prove selettive per l’assunzione di personale, collaboratori, consulenti.
Altre attività a più elevato rischio di corruzione per singoli servizi secondo la classificazione del bilancio e avuto riguardo alla concreta organizzazione e attività del Comune:[1]
Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo:
Ufficio tecnico = scelta del contraente per l’affidamento di lavori, servizi, forniture, con particolare attenzione alle procedure “in economia”, approvazione di varianti in corso d’opera di lavori, contabilità finali.
Funzioni di polizia locale:
Polizia municipale = compiti di vigilanza e verifica di pubblica sicurezza.
Polizia commerciale e amministrativa = verifiche ed ispezioni presso gli esercenti.
Funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente:
Urbanistica e gestione del territorio = attività di rilascio dei titoli abilitativi all’edificazione (permessi, DIA, SCIA), verifiche ed ispezioni di cantiere, urbanistica negoziata (piani attuativi e piani integrati di intervento), pianificazione urbanistica generale ed attuativa.
Edilizia residenziale pubblica locale e piani di edilizia economico-popolare = assegnazione degli alloggi.
3. Meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione.
Formazione: i provvedimenti conclusivi devono riportare in narrativa la descrizione del procedimento svolto, richiamando tutti gli atti prodotti - anche interni – per addivenire alla decisione finale. In tal modo chiunque via abbia interesse potrà ricostruire l’intero procedimento amministrativo, anche valendosi dell’istituto del diritto di accesso.
I provvedimenti conclusivi devono sempre essere motivati con precisione, chiarezza e completezza. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria. Particolare attenzione va posta a rendere chiaro il percorso che ci porta ad assegnare qualcosa a qualcuno, alla fine di un percorso trasparente, legittimo e finalizzato al pubblico interesse (buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione).
Lo stile dovrà essere il più possibile semplice e diretto. E’ preferibile non utilizzare acronimi, abbreviazioni e sigle (se non quelle di uso più comune). E’ opportuno esprimere la motivazione con frasi brevi intervallate da punteggiatura. Quindi, sono preferibili i paragrafi con struttura elementare composti da soggetto, predicato verbale, complemento oggetto.
Questo per consentire a chiunque, anche a coloro che sono estranei alla pubblica amministrazione ed ai codici di questa, di comprendere appieno la portata di tutti i provvedimenti.
Di norma ogni provvedimento conclusivo prevede un meccanismo di “doppia sottoscrizione”, dove firmino a garanzia della correttezza e legittimità sia il soggetto istruttore della pratica, sia il titolare del potere di adozione dell’atto finale. Tale modalità va obbligatoriamente adottata in tutti i casi in cui, per il limitato organico a disposizione, non sia possibile la “rotazione” del personale preposto alle attività.
Nelle procedure di gara o di offerta, anche negoziata, ovvero di selezione concorsuale o comparativa, si individui sempre un soggetto terzo con funzioni di segretario verbalizzante “testimone”, diverso da coloro che assumono le decisioni sulla procedura.
Attuazione: si ribadisce, anche per i profili di responsabilità disciplinare, che il criterio di trattazione dei procedimenti a istanza di parte è quello cronologico, fatte salve le eccezioni stabilite da leggi e regolamenti.
Anche in fase attuativa (ad esempio per liquidazioni, collaudi, controlli successivi sui destinatari di permessi etc.) si utilizzi il sistema della “doppia firma” (l’istruttore propone, il responsabile verifica – se del caso a campione – e poi dispone).
Controllo: ai fini della massima trasparenza dell’azione amministrativa e dell’accessibilità totale agli atti dell’amministrazione, per le attività a più elevato rischio, i provvedimenti conclusivi il procedimento amministrativo devono essere assunti di norma in forma di determinazione amministrativa o, nei casi previsti dall’ordinamento, di deliberazione, decreto od ordinanza.
Determinazioni, decreti, ordinanze e deliberazioni, come di consueto, sono prima pubblicate all’Albo pretorio online, quindi raccolte nelle specifica sezione del sito web dell’ente e rese disponibili, per chiunque, a tempo indeterminato. Qualora il provvedimento conclusivo sia un atto amministrativo diverso, si deve provvedere comunque alla pubblicazione sul sito web dell’ente a tempo indeterminato, adottando le eventuali cautele necessarie per la tutela dei dati personali e garantire il c.d. diritto all’oblio.
Per economia di procedimento gli aspetti potenzialmente collegati al rischio corruzione verranno controllati nelle periodiche verifiche sull’attività amministrativa previste dal Regolamento per i controlli interni.
4. Obblighi di informazione nei confronti del responsabile chiamato a vigilare sul funzionamento e sull'osservanza del piano.
I provvedimenti conclusivi, diversi dalle deliberazioni e dalle determinazioni, pubblicati in sezioni del sito web differenti rispetto a quella dedicata alla raccolta permanente di determinazioni e deliberazioni, sono in tal modo disponibili per il responsabile della prevenzione della corruzione.
Come prassi già operativa, si prevede la materiale trasmissione di tutte le determinazioni assunte al Segretario generale, che le visionerà anche nella veste di responsabile della prevenzione.
5. Monitoraggio del rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai regolamenti, per la conclusione dei procedimenti.
Il monitoraggio del rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti è oggetto del più ampio programma di misurazione e valutazione della performance individuale e collettiva e di controllo della gestione.
Il rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti sarà oggetto di verifica anche in sede di esercizio dei controlli preventivo e successivo di regolarità amministrativa previsti dal regolamento comunale sui controlli interni.
6. Monitoraggio dei rapporti tra l'amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci e i dipendenti degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell'amministrazione.
Le verifiche saranno svolte in sede d’esercizio dei controlli preventivo e successivo di regolarità amministrativa previsti dal regolamento comunale sui controlli interni.
In quella sede, a campione, si verificherà la sussistenza di eventuali vincoli di parentela o affinità, in base ai dati anagrafici disponibili.
Si richiama il dovere di segnalazione ed astensione in caso di conflitto di interessi di cui al nuovo art. 6 bis della legge 241/90 (Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale) con la richiesta di intervento del soggetto che, in base ai regolamenti dell’Ente, deve sostituire il soggetto potenzialmente interessato.
7. Individuare specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti da disposizioni di legge.
Come già precisato, qualora il provvedimento conclusivo del procedimento sia un atto amministrativo diverso dalla deliberazione o dalla determinazione, si deve provvedere comunque alla pubblicazione sul sito web dell’ente a tempo indeterminato.
Il provvedimento finale, e ogni altro atto – anche interno – che sia utile alla comprensione del procedimento e non leda il diritto alla riservatezza delle persone, dovrà essere pubblicato sul sito web dell’ente. La pubblicazione è sempre a tempo indeterminato, con le garanzie previste per la tutela dei dati personali. L’adeguamento del sito web dell’ente ai principi qui contenuti avverrà comunque entro il 31 dicembre 2013.
8. Selezione e formazione del personale
In via provvisoria, sino a che sarà possibile avvalersi anche delle iniziative formative previste su base nazionale dalla legge 190/2012, si stabilisce il seguente piano formativo, a livello di ente, per il personale addetto alle attività individuate ai sensi del paragrafo 1:
-          almeno una giornata di presentazione generale della normativa e del piano anticorruzione a livello di ente, con la discussione delle modalità pratiche di attuazione;
-          attività formative specifiche, in forma seminariale, per il personale segnalato dai Responsabili della Aree e più direttamente addetto alle procedure di scelta del contraente, al rilascio di permessi, autorizzazioni e vantaggi economici, verifiche e ispezioni, procedimenti sanzionatori e simili (almeno 2 entro un anno dall’approvazione del piano, almeno ___ persone formate).
Il responsabile della prevenzione della corruzione


[1] Parte integrabile e modificabile secondo la peculiare realtà.

1 commento:

  1. In riferimento al soggetto cui spetti la nomina del funzionario preposto a tale compito si e' pronunciata la Civit .
    La deliberazione della Civit 15/2013 “in tema di organo competente a nominare il responsabile della prevenzione della corruzione nei comuni” è fuorviante per gli enti locali. E’ un provvedimento forse non ben ponderato, che non considera la differenza tra potestà ordinamentale ed organizzativa e giunge al paradosso di considerare possibile che gli enti locali possano modificare le competenze fissate per legge.

    La deliberazione si presenta come un’ingerenza verso enti la cui autonomia è riconosciuta dalla Costituzione. La deliberazione, in effetti, travalica del tutto i compiti della Civit, che in tema di anticorruzione sono definiti dall’articolo 1, comma 2, della legge 190/2012. La Civit non ha alcuna potestà e competenza di determinare quale organo dell’ente locale disponga della competenza ad incaricare il responsabile della prevenzione della corruzione.

    E’ evidente che un ente amministrativo non possa indicare ad enti territoriali dotati di autonomia costituzionale quali organi sono competenti all’adozione dei provvedimenti, specie in vigenza dell’articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione, che assegna alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la competenza in tema di organi degli enti locali.

    In tale deliberazione si conclude:
    ESPRIME L’AVVISO CHE
    - il titolare del potere di nomina del responsabile della prevenzione della corruzione va individuato nel Sindaco quale organo di indirizzo politico amministrativo, salvo che il singolo Comune, nell’esercizio della propria autonomia normativa e organizzativa, riconosca, alla Giunta o al Consiglio, una diversa funzione

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